แนวคิดเรื่อง soft power และการทูตสาธารณะ (public diplomacy)

แนวคิดเรื่อง soft power และการทูตสาธารณะ (public diplomacy)

ความหมายและลักษณะของ soft power[1]

ในต้นทศวรรษ 1990 Nye (2004) เป็นบุคคลแรกที่ได้ชี้ให้เห็นถึงความสำคัญของสิ่งที่เรียกว่า soft power ในทางความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ โดยได้อธิบายว่า ปกติเรามักจะเข้าใจ “อำนาจ” ว่าหมายถึง ความสามารถในการได้มาซึ่งผลลัพธ์ที่เราต้องการ (the ability to get the outcomes one wants) เช่น การใช้อำนาจทางทหารหรือทางเศรษฐกิจเพื่อให้ประเทศอื่นปรับเปลี่ยนท่าทีที่มีต่อประเทศของตน หรือการใช้ไม้แข็ง (sticks) และไม้นวม (carrots) ในการดำเนินนโยบายต่างประเทศ เป็นต้น ซึ่งอำนาจแบบดังกล่าวนี้เพียงรูปแบบหนึ่งของอำนาจเท่านั้น หรือที่ Nye เรียกว่าเป็น hard power หากแต่ยังมีอำนาจอีกรูปแบบหนึ่งที่เราอาจละเลยหรือมองข้ามไป นั่นคือ soft power อันหมายถึงอำนาจที่ทำให้ประเทศอื่นๆปฏิบัติตามความต้องการของเรา (co-opt) โดยที่เราไม่จำเป็นต้องดำเนินการบังคับ (coerce) หรือมีข้อแลกเปลี่ยนแต่ประการใด กล่าวได้อีกอย่างหนึ่งก็คือ เป็นความสามารถในการทำให้ผู้อื่นมีความพอใจในการเลือก (preference) ที่สอดคล้องกับความต้องการของเรา เป็นการใช้อำนาจเชิงดึงดูด (attractive power) เพื่อนำไปสู่การยอมรับโดยดุษณี (acquiescence) ซึ่งแตกต่างไปจากการใช้อิทธิพล (influence) ที่ต้องอาศัยอำนาจแบบ hard power อยู่มาก

ที่มาของ soft power

Nye (2004) ระบุว่า แหล่งทรัพยากรสำคัญที่เป็นที่มาของ soft power นั้นประกอบไปด้วย 3 แหล่ง ได้แก่

1. วัฒนธรรม (culture) ถ้าวัฒนธรรมของประเทศหนึ่งมีความสอดคล้องกับผลประโยชน์และค่านิยมของประเทศอื่นๆ โอกาสที่วัฒนธรรมดังกล่าวจะกลายเป็น soft power ของประเทศนั้นก็จะมีมากขึ้น ช่องทางที่ทำให้วัฒนธรรมของประเทศหนึ่งเป็นที่รู้จักในประเทศอื่นๆนั้นมีมากมายหลากหลาย ไม่ว่าจะเป็นการค้า การเยี่ยมเยือน การติดต่อสื่อสาร และการแลกเปลี่ยน

2. ค่านิยมทางการเมือง (political values) ถ้าประเทศดังกล่าวมีค่านิยมทางการเมืองที่สอดคล้องกับประเทศอื่นๆ soft power ของประเทศนั้นจะเพิ่มขึ้น ในทางกลับกันถ้าค่านิยมของประเทศดังกล่าวขัดกับค่านิยมของประเทศอื่นๆอย่างชัดเจน soft power ของประเทศนั้นก็จะลดลง ตัวอย่างเช่น การที่สหรัฐอเมริกาในทศวรรษ 1950 ยังคงมีการแบ่งแยกสีผิว (racial segregation) ทำให้ soft power ของสหรัฐอเมริกาในทวีปแอฟริกานั้นมีน้อย เป็นต้น

3. นโยบายต่างประเทศ (foreign policies) ถ้าประเทศหนึ่งดำเนินนโยบายที่หน้าไหว้หลังหลอก (hypocritical) ก้าวร้าว และไม่แยแสต่อท่าทีของประเทศอื่นๆ โอกาสที่จะสร้าง soft power จะมีน้อย ดังเช่นกรณีของสหรัฐอเมริกาที่บุกยึดอิรักใน ค.ศ. 2003 โดยไม่ฟังเสียงคัดค้านของประเทศอื่นๆ เป็นต้น แต่ถ้าประเทศดังกล่าวมีแนวนโยบายต่างประเทศที่รักสันติภาพและเคารพในสิทธิมนุษยชน โอกาสที่จะสร้าง soft power ให้เกิดขึ้นจะมีมาก

การทูตสาธารณะ (public diplomacy)

Nye (2004) ได้เสนอว่า เครื่องมือสำคัญที่จะทำให้ soft power บรรลุผลในทางปฏิบัติก็คือสิ่งที่เรียกว่า การทูตสาธารณะ (public diplomacy) ซึ่งหมายถึงปฏิสัมพันธ์ที่มิได้พุ่งเป้าไปที่รัฐบาลของต่างประเทศ หากแต่พุ่งเป้าหมายหลักไปยังปัจเจกบุคคลและองค์กรที่ไม่ใช่รัฐ ซึ่งนอกจากจะเป็นไปเพื่อสร้างภาพลักษณ์ที่ดีให้กับประเทศของตนเองแล้ว ยังมุ่งหวังที่จะสร้างบรรยากาศอันดีในระยะยาวเพื่อรองรับนโยบายต่างประเทศที่จะตามมาในอนาคตอีกด้วย โดยการทูตสาธารณะสามารถแบ่งออกเป็น 3 มิติ ได้แก่

1. การสื่อสารประจำวัน (daily communications) ใช้เพื่ออธิบายการตัดสินใจด้านนโยบาย เช่น การแถลงข่าวหรือนโยบายของรัฐบาลต่อสื่อสารมวลชนทั้งในและต่างประเทศ (press conference) หรือการเตรียมตัวให้พร้อมเพื่อการแถลงจุดยืนหรือท่าทีเมื่อเกิดเหตุฉุกเฉินหรือวิกฤตการณ์ เป็นต้น

2. การสื่อสารเชิงยุทธศาสตร์ (strategic communications) ซึ่งออกมาในรูปของการรณรงค์ (campaign) เชิงสัญลักษณ์ โดยมีการกำหนดแนวเรื่อง (theme) ของการรณรงค์ดังกล่าว ดังเช่นในทศวรรษ 1990 ที่บริติช เคาน์ซิล (The British Council) ได้พยายามส่งเสริมภาพลักษณ์ของประเทศอังกฤษว่าเป็นดินแดนที่มีความทันสมัย สร้างสรรค์สิ่งใหม่ๆ และยอมรับการดำรงอยู่ของสังคมแบบพหุชาติพันธุ์ เป็นต้น

3. การพัฒนาความสัมพันธ์ที่ยั่งยืนผ่านบุคคลสำคัญ (the development of lasting relationships with key individuals) โดยอาศัยช่องทางต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นการให้ทุนการศึกษา การแลกเปลี่ยนบุคลากร การฝึกงาน การสัมมนา การประชุม การพบกันระหว่างสื่อมวลชน การฝึกซ้อมทางทหารร่วมกัน การให้ความช่วยเหลือทางทหารในยามสันติ ฯลฯ

Melissen (2005) ได้ตั้งข้อสังเกตที่น่าสนใจว่า ปัจจุบันเทคโนโลยีการสื่อสารและข้อมูลข่าวสารนั้นพัฒนาไปมากจนทำลายเส้นแบ่งเขตแดนระหว่างสิ่งที่เรียกว่าการทูตสาธารณะ (public diplomacy) ซึ่งเน้นกลุ่มผู้รับสารภายนอกประเทศ กับ กิจการสาธารณะ (public affairs) ซึ่งเน้นกลุ่มผู้รับสารภายในประเทศ ด้วยเหตุที่โลกของเรามีลักษณะเชื่อมโยงกัน (interconnected) เช่นนี้ทำให้บางครั้งการดำเนินการทูตสาธารณะสามารถกระทำผ่านกลุ่มผู้รับสารภายในประเทศได้ ดังเช่นที่กระทรวงการต่างประเทศของอังกฤษในปัจจุบันมักจะชี้แจงนโยบายต่างประเทศของตนที่มีต่อภูมิภาคตะวันออกกลางผ่านองค์กรมุสลิมสายกลางในอังกฤษ เป็นต้น

การทูตสาธารณะและแนวคิดอื่นๆที่เกี่ยวข้อง

Melissen (2005) ได้เปรียบเทียบการทูตสาธารณะ (public diplomacy) กับแนวคิดอื่นๆที่เกี่ยวข้องดังต่อไปนี้

1. การโฆษณาชวนเชื่อ (propaganda)
แม้ว่าการโฆษณาชวนเชื่อจะมีจุดประสงค์เดียวกับการทูตสาธารณะ นั่นคือการชักจูงให้ผู้รับสารคิดเห็นไปในทางเดียวกับผู้ส่งสาร หากแต่ความแตกต่างที่สำคัญอยู่ตรงที่ว่า การโฆษณาชวนเชื่อนั้นมักจะออกมาในรูปของการสื่อสารทางเดียว (one-way messaging) คือจากผู้ส่งสารไปยังผู้รับสาร และพยายามทำให้ผู้รับสาร “เชื่อ” โดยไม่ต้องไตร่ตรองอย่างมีอิสระ หากแต่การทูตสาธารณะนั้นจะเป็นการสื่อสารสองทาง (two-way street) ที่จะมีการสื่อสารไปมาระหว่างผู้ส่งสารกับสาธารณชนในต่างประเทศ โดยเปิดโอกาสให้ผู้รับสารได้ “คิด” อย่างมีอิสระมากกว่า

2. การสร้างตราแห่งชาติ (nation-branding)
แม้ว่าการสร้างตราแห่งชาติจะมีเป้าหมายเพื่อส่งเสริมภาพลักษณ์ของประเทศเช่นเดียวกันกับการดำเนินการทูตสาธารณะ หากแต่สองสิ่งนี้มีจุดเน้นที่ต่างกัน การทูตสาธารณะจะเป็นการส่งเสริมภาพลักษณ์ที่จำกัดขอบเขตอยู่เฉพาะบางประเด็น เนื่องด้วยผู้ดำเนินการทูตดังกล่าวตะหนักดีว่า ในปัจจุบันการสื่อสารระหว่างประเทศมีผู้แสดงและระดับชั้นที่มากมายหลากหลาย โดยที่รัฐไม่สามารถผูกขาดการสื่อสารระหว่างประเทศได้อีกต่อไป ในขณะที่การสร้างตราแห่งชาติมุ่งเน้นการส่งเสริมภาพลักษณ์แบบองค์รวม (holistic approach) เพื่อปรับเปลี่ยนการรับรู้ (perception) เกี่ยวกับประเทศนั้นๆในทุกด้าน อย่างไรก็ตาม ถือได้ว่าการสร้างตราแห่งชาติกับการทูตสาธารณะนั้นมีลักษณะที่เติมเต็มซึ่งกันและกัน (complementary) อยู่มากพอสมควร

3. ความสัมพันธ์ทางวัฒนธรรมกับต่างประเทศ (foreign cultural relations)
ปัจจุบันขอบเขตของความสัมพันธ์ทางวัฒนธรรมกับต่างประเทศและการทูตสาธารณะนั้นมีความเหลื่อมซ้อนกันอยู่มาก เนื่องจากความหมายของคำว่า “ ความสัมพันธ์ทางวัฒนธรรมกับต่างประเทศ” มิได้จำกัดอยู่เฉพาะเรื่องของศิลปะวัฒนธรรม (art and culture) อีกต่อไป หากแต่ยังขยายมาครอบคลุมถึงการแลกเปลี่ยนความคิด การวิจัย การสื่อสารมวลชน และวิวาทะแห่งชาติ (national debate) อีกด้วย ซึ่งเท่ากับเป็นส่วนหนึ่งของความพยายามในการเอาชนะใจ (winning hearts and minds) และสร้างความน่าเชื่อถือในสายตาของนานาประเทศในระยะยาว ซึ่งการทูตสาธารณะก็มีจุดประสงค์ที่ไม่ต่างกัน

จุดอ่อนของ soft power และการทูตสาธารณะ

Nye (2004) ได้เตือนว่า soft power มีจุดอ่อนสำคัญอยู่ 2 ประการ จุดอ่อนประการแรกก็คือ ขณะที่การใช้ hard power นั้นผูกขาดโดยภาครัฐ หากแต่ soft power บางส่วนอยู่นอกเหนือไปจากขอบเขตที่รัฐจะควบคุมหรือจัดการได้ เพราะมีตัวแสดงที่ไม่ใช่รัฐ (non-state actors) เข้ามามีบทบาทด้วย โดยที่บทบาทดังกล่าวอาจเป็นไปโดยสอดคล้องกับแนวนโยบายของรัฐ เช่น บทบาทของภาพยนตร์ฮอลลีวู้ด (Hollywood) ที่ทำให้ผู้ชมในประเทศจีนจำนวนหนึ่งเริ่มหันมาตระหนักในสิทธิที่ตนพึงมีตามกฎหมายมากขึ้น ซึ่งสอดคล้องกับแนวนโยบายของรัฐบาลและรัฐสภาอเมริกันที่พยายามเรียกร้องให้จีนปรับปรุงระบบกฎหมายและสร้างระบบนิติรัฐ (rule of law) เป็นต้น หากแต่บางครั้งบทบาทของตัวแสดงที่ไม่ใช่รัฐก็ขัดแย้งกับแนวนโยบายของรัฐ เช่น แนวคิดต่อต้านสงครามในหมู่ปัญญาชนและสื่อสารมวลชนอเมริกันช่วงทศวรรษ 1960 ขัดแย้งกับแนวนโยบายของรัฐบาลอเมริกันที่ต้องการทำสงครามต่อต้านคอมมิวนิสต์ต่อไป เป็นต้น

จุดอ่อนประการที่สองในความคิดของ Nye ก็คือ soft power ให้ผลในทางอ้อมและใช้เวลายาวนานกว่าจะเห็นผลเป็นรูปธรรม สอดคล้องกับ Melissen (2005) ที่เน้นว่า การทูตสาธารณะ (public diplomacy) มิใช่เครื่องมือที่สามารถบรรลุผลได้ทันทีทันใด (immediate foreign policy tool) หากแต่เป็นเครื่องมือที่จะสร้างความไว้เนื้อเชื่อใจซึ่งกันและกัน (trust and credibility) ในระยะกลางและระยะยาว

[1] คำว่า soft power นี้ คณะกรรมการจัดทำพจนานุกรมศัพท์รัฐศาสตร์ ฉบับราชบัณฑิตยสถาน ยังมิได้บัญญัติคำแปลในภาษาไทยอย่างเป็นทางการ แต่มีนักวิชาการบางท่านใช้คำแปลว่า “อำนาจละมุน”

เอกสารอ้างอิง

Melissen, Jan. (2005). The New Public Diplomacy: Between Theory and Practice. In Jan Melissen (Ed.), The New Public Diplomacy: Soft Power in International Relations (pp. 3-27). Hampshire: Palgrave Macmillan.

Nye, Jr., Joseph S. (2004). Soft Power: The Means to Success in World Politics. New York: PublicAffairs.