(ร่าง) รัฐธรรมนูญฉบับแรกของจีน

(ร่าง) รัฐธรรมนูญฉบับแรกของจีน
สิทธิพล เครือรัฐติกาล
นักศึกษาโครงการปริญญาเอกสหวิทยาการ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ของจีน จักรพรรดิทรงมีสถานะเป็นโอรสแห่งสวรรค์ (天子) ผู้ได้รับอาณัติจากสวรรค์ (天命) ให้มาปกครองโลกมนุษย์ ดังนั้นพระราชอำนาจพระองค์จึงมีอยู่อย่างไม่จำกัด (อย่างน้อยก็ในทางทฤษฎี) พระราชโองการของจักรพรรดิถือเป็นกฎหมายสูงสุดที่ผู้ได้ก็ไม่อาจจะละเมิดได้ อย่างไรก็ตาม พระราชอำนาจอันล้นพ้นของจักรพรรดิก็ได้สร้างปัญหาเกี่ยวกับบทบาทและหน้าที่ที่ทับซ้อนหรือไม่ชัดเจนขององค์กรทางการเมืองบางองค์กรอยู่เหมือนกัน ดังที่เห็นได้ในสมัยราชวงศ์ชิง (ค.ศ. 1644 – ค.ศ. 1911) เดิมหน่วยงานบริหารสูงสุดของราชวงศ์ชิงคือ สำนักเลขาธิการใหญ่ (内阁The Grand Secretariat) อันประกอบไปด้วยเสนาบดี 6 คนคอยทำหน้าที่ให้คำปรึกษาแด่จักรพรรดิ ต่อมาเมื่อราชวงศ์ชิงต้องทำสงครามกับชาวมองโกลเผ่าจุงการ์ใน ค.ศ. 1729 จักรพรรดิยงเจิ้ง (雍正Yongzheng) จึงได้ทรงตั้งหน่วยงานพิเศษเพื่อดูแลการสงครามในครั้งนี้โดยเฉพาะ เรียกว่า สภาสูง (军机处The Grand Council) อันประกอบไปด้วยจักรพรรดิและขุนนางที่ทรงไว้วางพระทัยเป็นการส่วนพระองค์ และถึงแม้ว่าสงครามกับพวกจุงการ์จะสิ้นสุดลงใน ค.ศ. 1732 หากแต่สภาสูงก็ยังคงอยู่และทำหน้าที่เป็นหน่วยงานบริหารสูงสุดทับซ้อนกับสำนักเลขาธิการใหญ่เรื่อยมาจนกระทั่งถึงปีสุดท้ายของราชวงศ์ชิง

ปํญหาเกี่ยวกับบทบาทและหน้าที่ที่คลุมเครือขององค์กรทางการเมืองได้รับการตอกย้ำมากขึ้นเมื่อราชวงศ์ชิงถูกมหาอำนาจตะวันตกบังคับให้เปิดประเทศในช่วงครึ่งหลังของคริสต์ศตวรรษที่ 19 ประเทศมหาอำนาจทั้งหลายต่างพากันสับสนในโครงสร้างการบริหารของราชวงศ์ชิง โดยเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการต่างประเทศ โดยใน ค.ศ. 1861 ราชวงศ์ชิงได้ตั้งหน่วยงานใหม่ที่มีชื่อว่า จ๋งหลี่หยาเหมิน (总理衙门Office of General Management) เพื่อติดต่อกับต่างชาติตามแบบสากล ทำหน้าที่ในทางทฤษฏีเสมือนเป็นกระทรวงการต่างประเทศของราชวงศ์ชิง หากแต่ในทางปฏิบัติแล้วหน่วยงานดังกล่าวมีสถานะทางกฎหมายเสมือนคณะกรรมาธิการที่อยู่ภายใต้การดูแลของสภาสูงเท่านั้น และในหลายครั้งสภาสูงก็ไม่ได้ดำเนินการด้านการต่างประเทศผ่านหน่วยงานดังกล่าว แต่กลับมอบหมายให้ขุนนางส่วนภูมิภาคเป็นผู้ดำเนินการ ขุนนางส่วนภูมิภาคที่มีบทบาทด้านการต่างประเทศก็คือ หลี่หงจาง (李鸿章Li Hongzhang) ข้าหลวงใหญ่แห่งนครเทียนจิน เขามีบทบาทสูงขึ้นมากหลัง ค.ศ. 1870 เมื่อเจ้าชายกง (恭亲王) ผู้เป็นหัวหน้าจ๋งหลี่หยาเหมินไม่ได้รับความไว้วางพระทัยจากพระนางฉือสี่ (慈禧太后 หรือซูสีไทเฮา) อีกต่อไป บทบาทและหน้าที่ที่ทับซ้อนและคลุมเครือระหว่างหน่วยงานส่วนกลางอย่างจงหลี่หยาเหมิน กับขุนนางส่วนภูมิภาคอย่างหลี่หงจาง ทำให้ในหลายครั้งราชวงศ์ชิงขาดเอกภาพในการดำเนินนโยบายต่างประเทศและทำให้นานาชาติสับสนต่อท่าทีในการดำเนินนโยบายต่างประเทศของราชวงศ์ชิง ดังจะเห็นว่าหลี่หงจางไม่ส่งกำลังไปช่วยกองทัพเรือของจีนภาคใต้ในสงครามกับฝรั่งเศสเมื่อ ค.ศ. 1884 และเมื่อถึงสงครามจีน-ญี่ปุ่นใน ค.ศ. 1894 กองทัพเรือที่เซี่ยงไฮ้ ฝูโจว และกว่างตงก็มิได้ส่งกำลังไปช่วยเหลือหลี่หงจางในยุทธนาวีทะเลเหลือง หรือในกรณีการจลาจลของพวกนักมวยในปักกิ่งเมื่อ ค.ศ. 1900 ก็เช่นกัน เจ้าชายตวน (端郡王) ในฐานะหัวหน้าจงหลี่หยาเหมินมีคำสั่งให้กองทัพราชวงศ์ชิงช่วยเหลือพวกนักมวยเพื่อล้มล้างอิทธิพลของต่างชาติ หากแต่หลี่หงจางกลับมีคำสั่งให้งดเว้นการประทุษร้ายต่อชาวต่างประเทศ

บทบาทและหน้าที่ที่ทับซ้อนและคลุมเครือดังกล่าวได้เป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้ใน ค.ศ. 1898 นักปฏิรูปอย่างคังโหย่วเหวย (康有为Kang Youwei) ได้เสนอให้จักรพรรดิกวางซวี่ (光绪Guangxu) ทำการปฏิรูปการปกครองครั้งใหญ่โดยจัดให้มีสิ่งที่เรียกว่า “ระบอบรัฐธรรมนูญ” ตามแบบญี่ปุ่น เพื่อจะได้เป็นกฎหมายสูงสุดที่ระบุอำนาจ หน้าที่ ความรับผิดชอบ และความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรทางการเมืองต่างๆ อันจะช่วยให้การบริหารประเทศมีประสิทธิภาพมากขึ้น หากแต่แนวคิดของเขายังไม่ทันได้ลงมือปฏิบัติ การปฏิรูปก็ต้องสิ้นสุดลงเมื่อฝ่ายอนุรักษ์นิยมนำโดยพระนางฉือสี่สามารถแย่งชิงอำนาจทางการเมืองมาเป็นของตนได้อีกครั้งหนึ่ง และต้องรอจนกระทั่งเกิดสงครามระหว่างญี่ปุ่นกับรัสเซียใน ค.ศ. 1904 ชนชั้นปกครองของราชวงศ์ชิงจึงได้ตระหนักถึงความสำคัญของการปฏิรูปการปกครอง โดยเฉพาะการมีรัฐธรรมนูญ

ชัยชนะของญี่ปุ่นในสงครามกับรัสเซียเมื่อ ค.ศ. 1905 ได้รับการมองว่าเป็นชัยชนะของระบอบรัฐธรรมนูญ (constitutionalism) เหนือระบอบอัตตาธิปไตย (autocracy) ความพ่ายแพ้ของรัสเซียทำให้ในที่สุดแล้วซาร์นิโคลัสที่ 2 ต้องทรงยอมออกแถลงการณ์เดือนตุลาคม ค.ศ. 1905 (The October Manifesto) เพื่อจัดตั้งสภาดูมา (Duma) และเตรียมการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ สภาพการณ์เช่นนี้ทำให้ราชวงศ์ชิงเห็นควรที่จะจัดทำรัฐธรรมนูญตามแบบอย่างของญี่ปุ่นและรัสเซียบ้าง ดังนั้นในเดือนธันวาคม ค.ศ. 1905 ราชสำนักจึงส่งคณะทำงานเดินทางไปดูงานด้านรัฐธรรมนูญที่ญี่ปุ่น อังกฤษ สหรัฐอเมริกา เยอรมนี และฝรั่งเศส และมีการประกาศว่ารัฐธรรมนูญฉบับแรกของจีนจะประกาศใช้ภายใน ค.ศ. 1916

ร่างรัฐธรรมนูญที่เผยแพร่ออกมาในเดือนสิงหาคม ค.ศ. 1908 สะท้อนพระราชอำนาจอันล้นพ้นของจักรพรรดิราชวงศ์ชิง ใจความสำคัญมีดังนี้
1. จักรพรรดิทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการเรียกประชุมสภาและยุบสภาได้ตามอัธยาศัย
2. กฎหมายใดๆที่ผ่านการเห็นชอบของรัฐสภาแล้วจะไม่มีผลตามกฎหมาย หากไม่ได้รับความเห็นชอบจากจักรพรรดิ
3. จักรพรรดิมีพระราชอำนาจเต็มที่ในการตั้งคณะรัฐมนตรี โดยที่ไม่ต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภา
4. อำนาจตุลาการเป็นของจักรพรรดิ และการใช้อำนาจตุลาการต้องเป็นไปในพระนามของจักรพรรดิ
5. จักรพรรดิทรงเป็นผู้บัญชาการทหารสูงสุด และรัฐสภาไม่มีสิทธิในการแทรกแซงกิจการทหาร
6. จักรพรรดิมีพระราชอำนาจเต็มที่ในการประกาศสงคราม การทำข้อตกลงสันติภาพ และการทำสนธิสัญญากับนานาประเทศ โดยที่ไม่ต้องผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภา
7. ในกรณีฉุกเฉิน จักรพรรดิมีพระราชอำนาจในการประกาศกฎอัยการศึกและลิดรอนเสรีภาพของประชาชนได้

จะเห็นได้ว่าร่างรัฐธรรมนูญของราชวงศ์ชิงฉบับนี้เป็นเพียงการนำเอาพระราชอำนาจของจักรพรรดิจีนที่มีมากว่า 2,000 ปี มาเขียนเป็นลายลักษณ์อักษรเท่านั้น โดยที่ร่างรัฐธรรมนูญดังกล่าวมิได้สอดคล้องสภาพการเปลี่ยนแปลงของจีนในต้นคริสต์ศตวรรษที่ 20 เลย
การที่จีนมีปฏิสัมพันธ์กับโลกภายนอกมากขึ้นตั้งแต่ครึ่งหลังของคริสต์ศตวรรษที่ 19 ได้ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคม ไม่ว่าจะเป็นการเติบโตขึ้นของชนชั้นพ่อค้า และการเปลี่ยนบทบาทของชนชั้นผู้ดี (绅士gentry) จากเดิมที่มุ่งเน้นการศึกษาลัทธิขงจื้อเพื่อสอบเข้ารับราชการ มาเป็นการแสวงหาความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจ (การสอบจอหงวนยกเลิกไปใน ค.ศ. 1905) คนทั้งสองกลุ่มนี้รับรู้เรื่องราวจากโลกภายนอกและตระหนักในสถานะอันอ่อนแอของจีนเป็นอย่างดี ในทศวรรษ 1900 พวกเขาได้รวมตัวกันเป็นกลุ่มที่เรียกว่าหอการค้า (Chamber of Commerce) โดยมีกิจกรรมด้านการพัฒนาเมือง เช่น การระดมเงินสร้างโรงเรียน การขุดลอกคูคลอง เป็นต้น ใน ค.ศ. 1905 หอการค้าเป็นกำลังสำคัญในการรณรงค์ต่อต้านสินค้าอเมริกัน เมื่อถึง ค.ศ. 1908 ก็ปรากฏหอการค้าในเมืองใหญ่ 31 เมือง เมืองย่อย 135 เมือง และเมื่อถึง ค.ศ. 1912 ทั่วประเทศมีหอการค้าถึง 1,200 แห่ง

ชนชั้นผู้ดีและพ่อค้าได้เรียกร้องสิทธิทางการเมืองด้วยจุดประสงค์สองประการ ในทางหนึ่งพวกเขาต้องการมีอำนาจทางการเมืองเพื่อปกป้องผลประโยชน์ของตนที่มีอยู่ในท้องถิ่น แต่อีกทางหนึ่งพวกเขาได้ตระหนักในความอ่อนแอของจีนและต้องการจะเข้าไปมีบทบาทควบคุมการดำเนินงานของรัฐบาลแมนจูให้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ดังนั้นพวกผู้ดีและพ่อค้าจึงมีความเป็นท้องถิ่นนิยม (localism) และชาตินิยม (nationalism) ในเวลาเดียวกัน แรงกดดันจากคนเหล่านี้ได้ทำให้ใน ค.ศ. 1909 ราชสำนักอนุญาตให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภามณฑล ( 谘议局Provincial Assembly) ผลปรากฏว่าร้อยละ 90 ของสมาชิกสภานั้นเป็นชนชั้นผู้ดี ส่วนพวกพ่อค้าได้เข้าไปมีบทบาทด้านการบริหารเมืองที่มีความสำคัญทางเศรษฐกิจ ในการเลือกตั้งสมาชิกสภานครเซี่ยงไฮ้จำนวน 38 คนเมื่อ ค.ศ. 1908 ปรากฏว่าเป็นพ่อค้าถึง 20 คน ใน ค.ศ. 1910 สภามณฑลได้เลือกตัวแทนของตนเข้าไปนั่งในสภาแห่งชาติ ( 资政院National Assembly) ซึ่งถ้ามีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแล้ว สภาแห่งชาติก็จะทำหน้าที่เป็นรัฐสภา

การที่ราชวงศ์ชิงได้ร่างรัฐธรรมนูญที่ยืนยันพระราชอำนาจอันเด็ดขาดของจักรพรรดิ จึงนำไปสู่ความขัดแย้งกับสมาชิกสภามณฑลและสภาแห่งชาติอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ การที่ราชสำนักยกเลิกสำนักเลขาธิการใหญ่และสภาสูง โดยหันมาใช้ระบบบริหารแบบคณะรัฐมนตรี (The Royal Cabinet) ในเดือนพฤษภาคม ค.ศ. 1911 ก็ยิ่งทำให้กระแสการต่อต้านการปกครองของราชวงศ์ชิงได้เพิ่มสูงขึ้น เพราะคณะรัฐมนตรีนั้นประกอบไปด้วยขุนนางชาวแมนจู 8 คน ชาวมองโกล 1 คน และชาวจีนเพียง 4 คน ซึ่งเท่ากับว่าชาวแมนจูยังคงผูกขาดอำนาจการปกครองประเทศอยู่นั่นเอง ดังนั้นจึงไม่น่าแปลกใจที่เมื่อทหารในมณฑลหูเป่ย ( 湖北Hubei) ประกาศตนเป็นอิสระจากราชวงศ์ชิงเมื่อวันที่ 10 ตุลาคม ค.ศ. 1911 สมาชิกสภามณฑลต่างๆก็พากันสนับสนุนการกระทำในครั้งนี้ และเมื่อถึงเดือนธันวาคมของปีนั้น มณฑลตอนกลางและใต้รวม 15 มณฑลต่างประกาศตนไม่ขึ้นกับราชวงศ์ชิงอีกต่อไป

ข่าวการปฏิวัติได้สร้างความตื่นตระหนกให้กับราชสำนักปักกิ่งเป็นอย่างยิ่ง ราชวงศ์ชิงพยายามแก้ไขสถานการณ์ด้วยการประกาศในเดือนพฤศจิกายนของปีนั้นว่า จะมีการแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญเพื่อลดพระราชอำนาจของจักรพรรดิลง และเพิ่มอำนาจให้กับรัฐสภามากขึ้น อาทิ การให้อำนาจแก่รัฐสภาในการร่างและแก้ไขรัฐธรรมนูญ โดยที่องค์จักรพรรดิเป็นเพียงผู้ลงพระปรมาภิไธยเพื่อประกาศใช้เท่านั้น การแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีของจักรพรรดิจะต้องได้รับยินยอมจากรัฐสภา และห้ามมิให้เชื้อพระวงศ์ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี การบังคับบัญชากองทัพของจักรพรรดิจะต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา การทำสนธิสัญญาใดๆกับต่างประเทศโดยองค์จักรพรรดิจะต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา เป็นต้น อย่างไรก็ตามฝ่ายปฏิวัติก็ไม่ได้ตอบสนองต่อคำประกาศดังกล่าวแต่อย่างใด

ฝ่ายปฏิวัติได้เชิญ ดร.ซุนยัดเซ็น หัวหน้าขบวนการถงเหมิงหุ้ย (同盟会) ให้เดินทางกลับจากสหรัฐอเมริกาเพื่อรับตำแหน่งประธานาธิบดีของรัฐบาลใหม่ และมีการสถาปนาสาธารณรัฐจีน (中华民国Republic of China) ขึ้นในวันที่ 1 มกราคม ค.ศ. 1912 โดยตั้งเมืองหลวงที่นานกิง ต่อมาในวันที่ 12 กุมภาพันธ์ ค.ศ. 1912 พระนางหลงยู่ (隆裕太后 Longyu) พระพันปีหลวงผู้เป็นมเหสีหม้ายในจักรพรรดิกวางซวี่ได้ออกประกาศการสละราชสมบัติของจักรพรรดิเชวียนถ่ง (宣统Xuantong) วัย 6 พรรษา นับเป็นการสิ้นสุดอำนาจของราชวงศ์ชิงที่มีมายาวนาน 267 ปี และร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกของจีนก็ถึงการอวสานไปพร้อมกับระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่ยาวนานกว่า 2,000 ปี