ความสัมพันธ์ระหว่างจีนกับเกาหลีเหนือยุคหลังสงครามเย็น (ตอนที่ 3)

จีนกับวิกฤตการณ์นิวเคลียร์ในเกาหลีเหนือครั้งที่ 1

            ในทศวรรษ 1950 ถึงต้นทศวรรษ 1960 จีนถือว่าการมีอาวุธนิวเคลียร์เป็นสิทธิอันชอบธรรมของทุกประเทศ โดยจำกัดเฉพาะประเทศมหาอำนาจเท่านั้น ทั้งนี้เป็นผลมาจากการที่จีนเชื่อว่าการมีอาวุธนิวเคลียร์จะเป็นการคานอำนาจกับประเทศมหาอำนาจและนำโลกไปสู่เสถียรภาพ อีกทั้งจีนในขณะนั้นกำลังมีโครงการสร้างอาวุธนิวเคลียร์เพื่อป้องกันภัยคุกคามจากสหรัฐอเมริกาและสหภาพโซเวียตเช่นกัน[1] แต่หลังจากที่จีนทดลองระเบิดนิวเคลียร์ได้สำเร็จใน ค.ศ. 1964 ท่าทีของจีนก็เริ่มเปลี่ยนไป โดยในต้นทศวรรษ 1970 จีนเข้าเป็นภาคีสนธิสัญญาเลเทโลโก (Treaty of Tlateloco) ซึ่งห้ามการแพร่กระจายอาวุธนิวเคลียร์ในละตินอเมริกาและแคริบเบียน และจีนเริ่มหันมายอมรับวิถีปฏิบัติระหว่างประเทศ (international regime) เกี่ยวกับการไม่แพร่กระจายอาวุธนิวเคลียร์มากยิ่งขึ้นเมื่อเข้าสู่ยุคปฏิรูปและเปิดประเทศในทศวรรษ 1980 โดยมีสาเหตุสำคัญคือ (1) จีนต้องการใช้พลังงานมากขึ้นจนต้องพึ่งพาสหรัฐอเมริกาซึ่งขณะนั้นเป็นผู้นำด้านเทคโนโลยีปฏิกรณ์นิวเคลียร์ และ (2) จีนต้องการรักษาความสัมพันธ์อันดีกับสหรัฐอเมริกาเพื่อให้การปฏิรูปเศรษฐกิจดำเนินต่อไปได้[2] จีนจึงเข้าเป็นสมาชิกทบวงการพลังงานปรมาณูระหว่างประเทศ (International Atomic Energy Agency – IAEA) เมื่อ ค.ศ. 1984 และลงนามในสนธิสัญญาไม่แพร่กระจายอาวุธนิวเคลียร์ (Non-Proliferation Treaty - NPT) เมื่อ ค.ศ. 1992 อันเป็นช่วงเวลาที่วิกฤตการณ์นิวเคลียร์ในเกาหลีเหนือครั้งที่ 1 กำลังก่อตัวขึ้น

            เกาหลีเหนือสนใจที่จะมีอาวุธนิวเคลียร์ในครอบครองมาเป็นเวลานานแล้ว โดยพยายามขอถ่ายทอดเทคโนโลยีจากจีนในกลางทศวรรษ 1960 และกลางทศวรรษ 1970 แต่จีนก็ปฏิเสธคำขอทั้ง 2 ครั้ง[3] เกาหลีเหนือจึงพยายามพัฒนาเรื่องดังกล่าวด้วยตนเองจนในปลายทศวรรษ 1970 ได้สร้างฐานสำหรับเตาปฏิกรณ์นิวเคลียร์ที่เมืองยองเปียน (Yongbyon) ซึ่งอยู่ห่างจากกรุงเปียงยางไปทางเหนือ 100 กิโลเมตร นอกจากนี้เกาหลีเหนือยังสนใจที่จะผลิตไฟฟ้าจากพลังงานนิวเคลียร์อีกด้วย คิมอิลซุงได้ร้องขอเทคโนโลยีดังกล่าวในระหว่างการเยือนกรุงมอสโกเมื่อ ค.ศ. 1984 สหภาพโซเวียตจึงมอบเตาปฏิกรณ์นิวเคลียร์แบบน้ำเบา (light-water nuclear power reactor) จำนวน 4 เตาโดยแลกกับการที่เกาหลีเหนือยอมลงนามในสนธิสัญญาไม่แพร่กระจายอาวุธนิวเคลียร์ในเดือนธันวาคม ค.ศ. 1985 ซึ่งมีผลผูกพันไม่ให้เกาหลีเหนือซื้อหรือผลิตอาวุธนิวเคลียร์ รวมทั้งต้องยินยอมให้เจ้าหน้าที่จากไอเออีเอเข้าไปตรวจสอบเตาปฏิกรณ์ที่เมืองยองเปียนได้ ต่อมาในเดือนเมษายน ค.ศ. 1992 สภาประชาชนสูงสุดของเกาหลีเหนือได้ให้สัตยาบันต่อข้อตกลงพิทักษ์ความปลอดภัยของวัสดุนิวเคลียร์ (safeguards agreement) ที่ไอเออีเอกำหนด แต่เมื่อเจ้าหน้าที่ของไอเออีเอเดินทางไปตรวจสอบเตาปฏิกรณ์ของเกาหลีเหนือเมื่อเดือนกรกฎาคมของปีนั้นกลับพบความผิดปกติบางประการที่ส่อว่าเกาหลีเหนืออาจมิได้ใช้พลังงานนิวเคลียร์ในทางสันติ ทำให้ไอเออีเอขอเข้าไปตรวจสอบที่ตั้งของกากของเสียอีก 2 จุดเพิ่มเติมในเดือนพฤศจิกายนของปีเดียวกัน แต่เกาหลีเหนือไม่อนุญาต คณะกรรมการปกครอง (Board of Governors) ของไอเออีเอจึงมีมติเมื่อวันที่ 25 กุมภาพันธ์ ค.ศ. 1993 เรียกร้องให้เกาหลีเหนือยอมรับการตรวจสอบภายใน 1 เดือน แต่เกาหลีเหนือก็ยังคงยืนกรานปฏิเสธ ในที่สุดเมื่อถึงวันที่ 12 มีนาคมของปีเดียวกัน เกาหลีเหนือได้ประกาศว่าจะถอนตัวออกจากสนธิสัญญาไม่แพร่กระจายอาวุธนิวเคลียร์ ทำให้ในวันที่ 18 มีนาคม คณะกรรมการปกครองของไอเออีเอจึงมีมติเป็นครั้งที่ 2 เรียกร้องให้เกาหลีเหนือยอมรับการตรวจสอบโดยกำหนดเส้นตายคือวันที่ 31 มีนาคม   

            วิกฤตการณ์นิวเคลียร์ในเกาหลีเหนือทำให้จีนตกอยู่ในสภาวะกลืนไม่เข้า คายไม่ออก (dilemma) เพราะในทางหนึ่งจีนเกรงว่าการที่เกาหลีเหนือลุกขึ้นมาท้าทายไอเออีเอจะกระตุ้นให้เกิดการแข่งขันกันสะสมอาวุธในเอเชีย แต่ในอีกทางหนึ่งจีนก็เกรงว่าการใช้มาตรการกดดันหรือคว่ำบาตรเกาหลีเหนือจะนำไปสู่ความไร้เสถียรภาพของเกาหลีเหนือจนเกิดปัญหาผู้ลี้ภัยที่จะหลั่งไหลเข้ามายังจีน ด้วยเหตุนี้ในเดือนมีนาคม ค.ศ. 1993 ที่วิกฤตการณ์กำลังก่อตัวอยู่นั้น จีนได้พยายามชักจูงให้เกาหลีเหนือยอมรับการตรวจสอบจากไอเออีเอ แต่ในขณะเดียวกันจีนก็บอกสเตเปิลตัน รอย (Stapleton Roy) ทูตอเมริกันประจำกรุงปักกิ่งว่าจีนคัดค้านการกดดันหรือบีบบังคับเกาหลีเหนือ[4] และเมื่อเส้นตายคือวันที่ 31 มีนาคมใกล้เข้ามา จีนได้เตือนสหรัฐอเมริกาว่าการนำเรื่องของเกาหลีเหนือเข้าไปยังคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติจะยิ่งทำให้เกาหลีเหนือไม่พอใจและตัดขาดการติดต่อกับไอเออีเอมากยิ่งขึ้น ต่อมาในการประชุมคณะกรรมการปกครองของไอเออีเอเมื่อวันที่ 1 เมษายนของปีนั้น จีน(กับลิเบีย)ได้ลงมติคัดค้านการนำเรื่องของเกาหลีเหนือเข้าไปในองค์การสหประชาชาติ แต่ก็ไม่เป็นผลเพราะเป็นเสียงข้างน้อย[5] เรื่องดังกล่าวจึงเข้าสู่ที่ประชุมคณะมนตรีความมั่นคงในวันที่ 11 พฤษภาคม ค.ศ. 1993 ซึ่งที่ประชุมมีมติให้เกาหลีเหนือยอมรับการตรวจสอบจากไอเออีเอ โดยจีนใช้สิทธิ์งดออกเสียง (abstain) ดังเหตุผลปรากฏในเอกสารประมวลภารกิจของคณะมนตรีความมั่นคง ความว่า

           

            ผู้แทนของจีนแสดงความเห็นว่าประเด็นเกี่ยวกับสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนเกาหลีนั้น โดยหลักแล้วเป็นเรื่องระหว่างสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนเกาหลีกับทบวงการพลังงานปรมาณูระหว่างประเทศ ระหว่างสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนเกาหลีกับสหรัฐอเมริกา และระหว่างสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนเกาหลีกับสาธารณรัฐเกาหลี จึงเป็นการสมควรที่จะคลี่คลายเรื่องดังกล่าวอย่างเหมาะสมผ่านการเจรจาโดยตรงและการปรึกษาหารือกันระหว่างสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนเกาหลีกับอีก 3 ฝ่ายที่เกี่ยวข้องตามลำดับ จีนไม่สนับสนุนให้คณะมนตรีความมั่นคงเข้ามาจัดการเรื่องนี้ และยิ่งไม่ต้องพูดถึงการที่คณะมนตรีจะมีมติใดๆ ออกมา เพราะจะยิ่งทำให้สถานการณ์วุ่นวายมากกว่าที่จะช่วยคลี่คลายปัญหาอย่างเหมาะสม จีนจึงของดออกเสียงในร่างมตินี้[6]

           

            ในเวลาเดียวกัน จีนได้แสดงบทบาทเป็นตัวกลางในการสื่อสารระหว่างสหรัฐอเมริกากับเกาหลีเหนือ โดยในวันที่ 15 เมษายน ค.ศ. 1993 ทูตอเมริกันประจำกรุงปักกิ่งได้เข้าพบถังเจียเสวียน (Tang Jiaxuan) รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการต่างประเทศของจีนเพื่อยื่นข้อเสนอในการเจรจากับเกาหลีเหนือ ซึ่งทางการจีนก็ได้ส่งข้อเสนอดังกล่าวไปให้เกาหลีเหนือ[7] จนนำไปสู่การเจรจาระหว่างโรเบิร์ต แอล กัลลุชชี (Robert L. Gallucci) ผู้ช่วยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศของสหรัฐอเมริกา กับคังซกจู (Kang Sok Ju) รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการต่างประเทศของเกาหลีเหนือ ณ นครนิวยอร์ก เมื่อวันที่ 11 มิถุนายน ค.ศ. 1993 ซึ่งเกาหลีเหนือยอมเลื่อนการถอนตัวจากสนธิสัญญาไม่แพร่กระจายอาวุธนิวเคลียร์ออกไปชั่วคราว และยอมให้ไอเออีเอกลับเข้าไปตรวจสอบเตาปฏิกรณ์นิวเคลียร์ที่เมืองยองเปียน แต่เมื่อเจ้าหน้าที่ของไอเออีเอเดินทางเข้าไปตรวจสอบในเดือนสิงหาคมของปีนั้น เกาหลีเหนือกลับปิดกั้นไม่ให้เจ้าหน้าที่เข้าไปในบางจุดจนนำไปสู่ความตึงเครียดอีกครั้งหนึ่ง แต่จีนก็ยังคงหลีกเลี่ยงที่จะกดดันเกาหลีเหนือในเวทีสหประชาชาติ ดังเช่นในวันที่ 1 พฤศจิกายน ค.ศ. 1993 ที่สมัชชาใหญ่มีมติเรียกร้องให้เกาหลีเหนือให้ความร่วมมือกับไอเออีเอ จีนก็งดออกเสียง[8]

            ท่าทีของจีนเริ่มเปลี่ยนไปหลังจากสถานการณ์ตึงเครียดมากยิ่งขึ้นใน ค.ศ. 1994 เมื่อสหรัฐอเมริกากำลังพิจารณาจะนำขีปนาวุธที่ใช้ในสงครามอ่าวเปอร์เซีย (The Gulf War) มาติดตั้งในเกาหลีใต้ จีนจึงเริ่มหันมากดดันให้เกาหลีเหนือประนีประนอมกับสหรัฐอเมริกา โดยในวันที่ 21 มีนาคม ค.ศ. 1994 ที่ประชุมคณะกรรมการปกครองของไอเออีเอมีมติให้นำเอากรณีที่เกาหลีเหนือไม่ปฏิบัติตามคำขอของไอเออีเอส่งไปให้คณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติพิจารณา ซึ่งในการลงมติครั้งนี้จีนได้งดออกเสียง ต่างจากเดิมที่จีนเคยคัดค้านมติของคณะกรรมการปกครองที่กดดันเกาหลีเหนือ[9] และต่อมาในวันที่ 31 มีนาคมของปีเดียวกัน สมาชิกคณะมนตรีความมั่นคงทั้งหมดซึ่งรวมถึงจีนได้มีความเห็นเป็นเอกฉันท์ให้ออกแถลงการณ์ของประธาน (presidential statement) เรียกร้องให้เกาหลีเหนือยอมรับการตรวจสอบอย่างสมบูรณ์จากไอเออีเอ[10] นอกจากนี้การที่ประธานาธิบดีบิล คลินตัน (Bill Clinton) แห่งสหรัฐอเมริกาได้ประกาศเมื่อวันที่ 29 พฤษภาคม ค.ศ. 1994 ว่าจะต่ออายุสถานะการเป็นชาติที่ได้รับอนุเคราะห์ยิ่ง (Most-Favoured Nation – MFN) ของจีนต่อไปโดยไม่เอาเรื่องสิทธิมนุษยชนมาเกี่ยวข้องก็ยิ่งเป็นปัจจัยที่ทำให้จีนยอมร่วมมือกับสหรัฐอเมริกาในการคลี่คลายวิกฤตการณ์ในครั้งนี้มากยิ่งขึ้น[11] โดยในวันที่ 10 มิถุนายนของปีนั้น นักการทูตจีนทั้งในกรุงปักกิ่งและกรุงเปียงยางต่างแจ้งให้เกาหลีเหนือทราบว่า แม้จีนจะคัดค้านการคว่ำบาตรเกาหลีเหนือ แต่กระแสเรียกร้องจากนานาประเทศก็มีพลังมากจนอาจทำให้จีนไม่สามารถใช้สิทธิ์ยับยั้ง (veto) เรื่องดังกล่าวในคณะมนตรีความมั่นคงได้อีกต่อไป[12]

            ท่าทีที่เปลี่ยนไปของจีนมีส่วนสำคัญที่ทำให้เกาหลีเหนือยอมต้อนรับการเยือนกรุงเปียงยางของอดีตประธานาธิบดีจิมมี คาร์เตอร์ (Jimmy Carter) แห่งสหรัฐอเมริการะหว่างวันที่ 15 – 18 มิถุนายน ค.ศ. 1994 อันเป็นการปูทางไปสู่การลงนามในกรอบความตกลง (Agreed Framework) ระหว่างสหรัฐอเมริกากับเกาหลีเหนือ ณ นครเจนีวา ประเทศสวิตเซอร์แลนด์ เมื่อวันที่ 21 ตุลาคมของปีนั้น อันมีใจความสำคัญคือ เกาหลีเหนือยอมยุติการเดินเครื่องเตาปฏิกรณ์นิวเคลียร์ทั้งหมดและยอมรับการตรวจสอบจากไอเออีเอ โดยแลกกับการที่สหรัฐอเมริกาจะจัดหาเตาปฏิกรณ์นิวเคลียร์แบบน้ำเบาที่มีกำลังผลิตไฟฟ้า 2,000 เมกกะวัตต์ให้แก่เกาหลีเหนือภายใน ค.ศ. 2003[13] ถือเป็นการปิดฉากวิกฤตการณ์นิวเคลียร์ในเกาหลีเหนือครั้งที่ 1 ซึ่งเป็นที่พอใจของจีน ดังจะเห็นได้จากในที่ประชุมผู้นำทางเศรษฐกิจเอเปกครั้งที่ 2 ณ เมืองโบกอร์ (Bogor) ประเทศอินโดนีเซีย เมื่อวันที่ 15 พฤศจิกายน ค.ศ. 1994 เจียงเจ๋อหมินแสดงความชื่นชมต่อการลงนามในกรอบความตกลงระหว่างสหรัฐอเมริกากับเกาหลีเหนือ โดยระบุว่าการเจรจาอย่างสันติเป็นวิธีการเดียวในการแก้ไขความขัดแย้งระหว่างประเทศ และจะนำไปสู่สภาวะแวดล้อมระหว่างประเทศที่เอื้ออำนวยต่อความเจริญทางเศรษฐกิจ[14]

---------------------------------------------------

---

                        [1] Evan S. Medeiros, Reluctant Restraint: The Evolution of China’s Nonproliferation Policies and Practices, 1980-2004 (Singapore: NUS Press, 2007), 33-34.

                [2] Ibid., 45-47.

                [3] Oberdorfer, ibid., 252-253.

                        [4] Joel S. Wit, Daneil B. Poneman, and Robert L. Gallucci, Going Critical: The First North Korean Nuclear Crisis (Washington, D.C.: Brooking Institution Press, 2004), 31.   

                [5] Ibid., 31-32. ไอเออีเอไม่มีระบบการใช้สิทธิ์ยับยั้ง (veto) แบบคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ มีแต่การให้ความเห็นชอบ (yes) คัดค้าน (no) และงดออกเสียง (abstain) เท่านั้น

                        [6] Department of Political Affairs, Repertoire of the Practice of the Security Council:  Supplement 1993-1995 (New York, NY: United Nations Publications, 2009), 616.

                [7] Wit et al., ibid., 41.

                [8] Oberdorfer, ibid., 294.

                [9] Wit et al., ibid., 154.

                [10] Ibid., 158-159.

[11] Oberdorfer, ibid., 320. ก่อนที่สหรัฐอเมริกาจะให้สถานะคู่ค้าถาวร (Permanent Normal Trade Relations – PNTR) แก่จีนเมื่อเดือนตุลาคม ค.ศ. 2000 สหรัฐอเมริกาให้จีนมีสถานะเป็นชาติที่ได้รับอนุเคราะห์ยิ่ง ซึ่งทำให้จีนสามารถส่งสินค้าไปยังตลาดอเมริกันได้โดยเสียภาษีขาเข้าในอัตราเดียวกับสินค้าจากประเทศอื่น เดิมสถานะดังกล่าวไม่ได้เป็นประเด็นสำคัญ เพราะช่วงปลายทศวรรษ 1970 ต่อทศวรรษ 1980 สหรัฐอเมริกากับจีนยังคงมีความสัมพันธ์อันดีและร่วมกันต่อต้านอิทธิพลของสหภาพโซเวียต จนกระทั่ง ค.ศ. 1989 ที่ภัยคุกคามจากสหภาพโซเวียตหมดไปและเกิดเหตุการณ์เทียนอันเหมิน จึงมีกระแสวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวางในสหรัฐอเมริกาว่าจีนละเมิดสิทธิมนุษยชน ในปีถัดมาสภาคองเกรสจึงมีมติให้ทบทวนและต่ออายุสถานะดังกล่าวของจีนแบบปีต่อปี โดยอ้างว่าเป็นไปตามรัฐบัญญัติการค้าแจ๊กสัน-แวนิก (Jackson-Vanik Trade  Act) ค.ศ. 1974 ที่ห้ามไม่ให้รัฐบาลอเมริกันให้สิทธิพิเศษทางการค้าแก่ประเทศที่ยังคงจำกัดเสรีภาพของประชาชน โปรดดูใน เขียน ธีระวิทย์, นโยบายต่างประเทศจีน (กรุงเทพฯ : ศูนย์จีนศึกษา สถาบันเอเชียศึกษา จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย, 2541), 513.  

                [12] Oberdorfer, ibid., 320.

                [13] Ibid., 357.

                [14] Selected Works of Jiang Zemin, Volume I (Beijing: Foreign Languages Press, 2010), 402-403.